大宗工業(yè)固廢品類繁多，主要包括尾礦、冶金渣、煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏、赤泥、磷石膏、石材加工底泥等。我國大宗工業(yè)固廢每年新增及歷史堆存量大，若強化其綜合利用，提升資源利用率，不僅能夠節(jié)約原生資源，降低資源的對外依存度，還可以減少大氣、水和土壤污染風險。
為此，2021年3月，國家發(fā)展改革委等十部門聯合印發(fā)《關于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對大宗固廢綜合利用的原則、目標、效率、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展及資源的高效利用作出了部署。大宗工業(yè)固廢是大宗固廢的一個大門類，為了推進其綠色、低碳和高效綜合利用，有必要以問題為導向深化相關改革。(作者：常紀文 杜根杰 石曉莉 李紅科)
大宗工業(yè)固廢綜合利用現狀
2019年，我國大宗工業(yè)固廢產生量約為36.98億噸，同比2018年34.49億噸增長了7.2%。2019年我國大宗工業(yè)固廢綜合利用量約為20.78億噸，較2018年的18.48億噸增長了2.3億噸，首次突破20億噸;綜合利用率達到56.19%，較2018年提高了2.61%。“十四五”期間，我國大宗工業(yè)固廢年均產生量預計維持在35億噸左右。
當前，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用發(fā)展態(tài)勢呈現出以下特點：
一是部分大宗工業(yè)固廢的資源屬性逐步顯現?；谶x礦工藝提升、礦產資源供應緊張、資源節(jié)約集約利用等因素影響，目前一些尾礦、煙塵灰、煤矸石中的共伴生礦物受到關注，如礦山全行業(yè)針對共伴生礦產資源增加了接續(xù)性選礦、分級分選工藝，用廢石、冶金渣、尾礦等來替代砂石骨料，提取冶金含鐵塵泥和有色冶煉渣中的鐵、鋅、銦、金、銀、鉀等有用金屬。以含鐵塵泥為例，2019年我國產生量約1億噸，如對其有價組分予以充分綜合利用，可提取生鐵3000萬噸、金原料60萬噸、銀原料1.2萬噸、鋅原料12萬噸，生產硫酸鋅124萬噸、氯化鉀40萬噸、氯化鈉10萬噸、硅酸鹽渣2500萬噸，新增產值近千億元。
二是技術研發(fā)與創(chuàng)新引領綜合利用產業(yè)發(fā)展的趨勢明顯。“十三五”時期，一些科研機構逐漸加大對大宗工業(yè)固廢綜合利用的技術研發(fā)，設立了獨立的固廢綜合利用研究板塊，建材、化工、農業(yè)、水治理、道路工程等領域的綜合利用技術得到全面發(fā)展。根據工業(yè)固廢網數據，2006～2019年，在大宗工業(yè)固廢綜合利用技術、設備領域，獲得授權的專利有6422件，處于申請授權狀態(tài)的超1萬件。其中，2019年共申請2288件專利，獲得授權1581件。
三是相關政策法規(guī)和規(guī)劃密集出臺，促進產業(yè)規(guī)范和健康發(fā)展。2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂時強化了產廢者的責任，完善了排污許可制度，加重了對違法的懲罰力度;《關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》要求探索將固廢環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式;《關于推進機制砂石行業(yè)高質量發(fā)展的若干意見》鼓勵利用廢石以及鐵、鉬、釩鈦等礦山尾礦生產機制砂石，提高產業(yè)固廢綜合利用水平;《指導意見》要求進一步提升大宗工業(yè)固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率。此外，山西、陜西、湖南、湖北等省份的資源型城市紛紛制定了固廢綜合利用專項規(guī)劃或方案，促進大宗工業(yè)固廢綜合利用健康有序發(fā)展。
四是社會資本不斷關注，優(yōu)質項目倍受追捧。隨著長江經濟帶“清廢”行動、黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，大宗工業(yè)固廢綜合利用行業(yè)掀起新一輪投資熱潮，各類資源綜合利用項目如雨后春筍般涌現。對于產業(yè)投資者而言，如何甄選項目并做好風控是一大難題。工業(yè)固廢網數據顯示，目前大約有60%的項目處于小試甚至專利申請階段，25%的項目已完成中試進入工業(yè)化生產前期階段，10%的項目已完成工業(yè)化驗證。這些項目盈利不確定性大，僅有不到5%屬于優(yōu)質項目，因此屢屢出現優(yōu)質項目受到資本高溢價追捧的現象。
大宗工業(yè)固廢綜合利用存在問題及原因
與《指導意見》規(guī)定的目標和要求相比，我國大宗工業(yè)固廢的綜合利用目前主要存在以下問題：
一是年產生量和歷史堆存量大，綜合利用不充分、不均衡。截至2019年底，我國大宗工業(yè)固廢歷史累積堆存量高達600億噸。2019年大宗工業(yè)固廢產生量約為36.98億噸，綜合利用率為56.19%。其中，赤泥、尾礦、鋼渣等綜合利用不充分，利用率不足35%。從區(qū)域來看，綜合利用工作不均衡，如河北、遼寧、內蒙古、山西、河南、云南6省(區(qū))大宗工業(yè)固廢的總產生量占全國40%以上，但綜合利用率僅為30%，遠低于《指導意見》提出的“2019年大宗固廢綜合利用率達到55%”要求，大量工業(yè)固廢只能就地堆存;而在廣東、浙江、江蘇、山東等發(fā)達省份，粉煤灰、礦渣等工業(yè)固廢的需求缺口卻較大。
主要原因有二：其一，我國作為工業(yè)生產大國，對能源和礦產資源的需求穩(wěn)步增長，大宗工業(yè)固廢的產生量持續(xù)處于高位。其二，各省份資源稟賦、產業(yè)結構差異明顯，如山西、內蒙古、河北等省份資源、能源開采及相關冶金、化工行業(yè)體量大，工業(yè)固廢產生量大，但下游建筑業(yè)等需求不足，大宗工業(yè)固廢資源過?，F象突出;而東部發(fā)達地區(qū)工業(yè)固廢產生量小，下游建筑業(yè)等需求卻大，受上游原生資源產能限制，粉煤灰、礦渣、脫硫石膏等大宗工業(yè)固廢供不應求。
二是科技成果轉化率不足，產業(yè)化項目技術水平低。近年來，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用企業(yè)越來越多。2019年全國有相關注冊企業(yè)30422家，比2018年增加6064家，同比增長24.9%，但綜合利用技術大多為制燒結磚、加氣塊等成熟技術，創(chuàng)新性技術的工程化應用少見。一些地方雖建有大宗工業(yè)固廢科技成果轉化平臺，卻偏重于技術評價，技術推廣應用不足，科技成果轉化率不高。
主要原因有二：其一，受跨產業(yè)信息不對稱、項目比選分析不足、產業(yè)化論證不充分等因素制約，大量技術在項目復制或推廣時仍需一定程度的再研發(fā)，致使項目轉化率低、轉化周期長。其二，國家層面及一些資源型城市缺乏專業(yè)的成果轉化組織機構，未建設產業(yè)需要的中試和成果轉化平臺，制約了技術項目的轉化落地，如陜西省計劃利用煤矸石生產微晶玻璃，但省內無專業(yè)的中試和成果轉化平臺，需運至四川、山東等地開展中試。
三是部分綜合利用產品經濟效益低，耗能高，循環(huán)但不經濟、不低碳的現象突出。目前，大宗工業(yè)固廢綜合利用產業(yè)總體呈現規(guī)模小、分散、低值、低效等特點，集約化水平低，工藝和設備能耗高，綜合盈利能力弱。
主要原因有三：其一，固廢綜合利用是傳統(tǒng)建材和新材料行業(yè)的一種補充方式，產業(yè)起步晚，缺乏龍頭骨干企業(yè)帶動，經濟效益總體較差。其二，部分項目技術和成本優(yōu)勢不明顯，能耗高，污染物排放量大，需要一定政策傾斜和資金扶持才能運轉，導致出現低水平重復建設和低層次惡性競爭現象，制約產業(yè)的高效、高質、高值和規(guī)?；l(fā)展。其三，綜合利用行業(yè)大多跨產業(yè)、跨行業(yè)或跨領域，一些產廢企業(yè)對政策、技術、市場、管理研究不深入，項目建設前缺乏必要的技術研判和調研考察，加之對銷售半徑和市場風險分析不足，對同質化競爭的對手缺乏了解，都有可能影響企業(yè)的綜合盈利能力。
四是政策體系不完善，監(jiān)管體制銜接不暢，政策落地的綜合績效不強。在大宗工業(yè)固廢減量化、資源化的全鏈條監(jiān)管方面，目前政策建設不足，相關部門的產業(yè)政策制定和實施協同不夠、合力不足。
主要原因有二：其一，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用的強制性政策多集中于安全堆存、污染防治、合規(guī)處置等環(huán)節(jié)，對源頭減量、過程延伸和后端資源化缺乏強制性或者約束性要求，導致原生資源利用企業(yè)對大宗工業(yè)固廢的綜合利用意愿不足。其二，因缺乏統(tǒng)一的政策協調機制，工信、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源、科技等部門基于各自職責分別出臺的政策，往往協同不足，出現監(jiān)管不足、監(jiān)管銜接不暢、政策落實不到位等現象;相關部門在稅收減免、財政獎勵等政策制定和實施方面，發(fā)力分散，整合不足，綜合績效不強。
促進大宗工業(yè)固廢綜合利用的建議
《指導意見》對“十四五”大宗工業(yè)固廢的綜合利用作出了部署，如到2025年綜合利用能力顯著提升，利用規(guī)模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%。為了有效落實《指導意見》的部署，需針對前述問題深化相關改革工作。
一是制定梯級減量和綜合利用統(tǒng)籌規(guī)劃，促進大宗工業(yè)固廢綜合利用產業(yè)的綠色和低碳發(fā)展。其一，推動工業(yè)固廢梯級減量。按照《指導意見》第七條和第八條規(guī)定的尾礦、冶煉渣綜合利用要求，建議發(fā)揮大宗工業(yè)固廢的二次資源和減碳作用，制定礦山、冶金等行業(yè)廢石、尾礦、冶金渣綜合利用的具體方案，在砂石骨料、陶瓷原料、燒結墻材制品等方面替代一次建筑用礦產資源。
其二，各地立足于產業(yè)結構、大宗工業(yè)固廢組分制定綜合利用目標和方案，提高科技創(chuàng)新鏈與產業(yè)鏈的同步度與融合度，構建完整的循環(huán)產業(yè)鏈，提高工業(yè)固廢的綜合利用效率;加強全國和區(qū)域性交易平臺建設，促進粉煤灰、礦渣等在需求缺口區(qū)域的流通。
其三，推進大宗工業(yè)固廢的綠色和低碳綜合利用。根據《指導意見》第十二條至第十四條要求，參考國家、行業(yè)和各地碳達峰和碳中和實施方案，建議用污染物排放標準、排放總量指標及碳排放強度標準、總量指標，倒逼產廢企業(yè)與綜合利用企業(yè)開展清潔生產、低碳生產審計及工藝改造，強化過程控制和規(guī)范處置;拓展“以渣定產”模式的推廣區(qū)域，守住環(huán)境質量底線及資源與能源消耗上線。
二是加強科技創(chuàng)新，推進科技成果轉化平臺建設。按照《指導意見》第十六條提出的創(chuàng)新大宗固廢綜合利用關鍵技術等要求，建設成果轉化平臺，開展相關制度建設。其一，建立健全推動技術革新和科技成果轉化的制度，加大對平臺建設、政策引導、資金獎勵、指導服務、知識產權保護等方面的支持力度;制定國家科技重大專項，推動各類大宗工業(yè)固廢綜合利用領域基礎性、前瞻性、關鍵共性技術攻關，加快相關成果應用示范推廣。
其二，建設地方工業(yè)固廢綜合利用科技創(chuàng)新平臺。鼓勵有條件的科研機構和企業(yè)建設共享的試驗、檢驗、中試、大試平臺;加強高校、科研院所、科技型企業(yè)合作，打通“產學研用”有機合作的通道，多元化構建創(chuàng)新鏈，形成大宗工業(yè)固廢綜合利用的新理論、新技術、新裝備和新模式。
其三，依托權威科研機構、交易機構和企業(yè)建設工業(yè)固廢綜合利用科技成果轉化平臺，鼓勵地方政府在本轄區(qū)建立本地的科技成果轉化平臺，培養(yǎng)科技成果轉化人才隊伍，加快新型實用技術的研發(fā)和推廣。
三是培育龍頭企業(yè)，拓展工業(yè)固廢綜合利用產品市場空間。其一，按照《指導意見》第十九條有關開展骨干企業(yè)示范引領行動的要求，建議鼓勵各地結合本地資源和產業(yè)實際，打造一批具有示范帶動作用的能源和資源綜合利用基地、園區(qū)和產業(yè)鏈，著力培育一批知識產權清晰、產品科技含量高、市場前景好、科技研發(fā)與創(chuàng)新能力強、產業(yè)競爭能力強、經營管理模式先進的大宗工業(yè)固廢綜合利用優(yōu)勢骨干企業(yè)。
其二，堅持停止開山炸石、禁止河道采砂、禁實限粘等政策，提高大宗工業(yè)固廢綜合利用產品的政府采購比例，引導資源轉換，為工業(yè)固廢骨料、膠凝材料等大宗工業(yè)固廢綜合利用產品的普及騰出市場空間。
四是促進體制和政策的協調與互補，增強政策措施的聯動性和有效性。
其一，建議建立國家和地方大宗工業(yè)固廢綜合利用協調機制，統(tǒng)籌各部門的規(guī)劃與政策制定、執(zhí)法監(jiān)管計劃等工作，形成齊抓共管的工作格局，做到事有人管、責有人負;加強源頭管理和過程督查，提升企業(yè)開展固廢源頭減量和綜合利用的自主性。
其二，整合各部門分別設立的財政激勵和支持政策，提升政策落實到具體城市、園區(qū)和企業(yè)的綜合績效。
其三，立足于現有的工業(yè)產業(yè)布局，建設大宗工業(yè)固廢綜合利用供應鏈平臺，并針對重點區(qū)域制定促進公轉鐵、水陸聯運綠色交通體系發(fā)展的政策，擴大大宗工業(yè)固廢及其綜合利用產品的運輸半徑。
其四，針對大宗工業(yè)固廢綜合利用的需求，對需采用火法工藝處置工業(yè)固廢的項目，立項審批時適當給予排污指標、能源消耗指標等政策傾斜。
